市人大代表秦淮区三组

    习近平总书记指出：“历史文化遗产是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。南京历史悠久、文脉悠长、人文荟萃，作为十朝古都、全国第一批历史文化名城，2500年的建城史、450年的建都史串起了南京文化的浩瀚辉煌，形成了南京文化的独特基因和优势。秦淮区是古都金陵的起源，也是南京历史文化的重要承载地，市人大秦淮三组代表在2016～2017年对南京市规划局开展定向定点视察和检查活动（简称双定），结合南京市规划局作为历史文化名城保护规划主管部门的工作实际，确定了“南京市历史文化名城保护”的“双定”活动主题。在近两年的“双定”工作中，立足秦淮区，放眼全市域，对我市历史文化名城保护工作进行了深入调研和考察。我们“以点带面”，既有以秦淮区“小西湖”为代表的老城保护与更新、以“扬子饭店”为代表的近现代建筑保护修缮、以“漆桥村”为代表的历史文化名村保护等“点上”的视察，也有以历史城区、历史文化街区、工业遗产保护等“面上”的视察。在南京市规划局的精心安排下，通过座谈交流、现场视察等活动，对南京历史文化名城保护工作有了由浅入深、由表及里的认识，圆满完成了“双定”活动目标。在“双定”活动中，我们深切感到，南京需要进一步加强历史文化名城保护工作，以此打造“最南京”的城市名片。

一、南京历史文化保护取得的主要成绩

    我市历届党委政府高度重视历史文化名城保护工作，市规划局在市委市政府的正确领导下，将历史文化名城保护工作贯穿在城市建设发展的方方面面，以“整体规划”统筹，以“健全法制”保障，以“完善体系”促进，以“全面普查”推动，取得了一大批文化保护成果，为历史文化名城保护做出了成绩、贡献了力量。对我市历史文化保护感受比较深、比较好的有以下几个方面：

    （一）历史文化保护的战略构架基本成型。我市在2001年的第十一次党代会提出了“保老城、建新城”、“一疏散、三集中”、“一城三区”的城市发展战略，规划确立了多中心开敞式的城市结构，为历史文化名城保护的战略上和空间结构上奠定了基础、创造了条件。一方面，老城区深入实施“双控双提升” 策略，即:严格控制高层建筑、严格控制住宅开发总量；提升历史文化内涵和环境风貌，提升老城的中心城市服务功能，全面保护老城历史肌理风貌和人文脉络，推进老城历史文化资源的保护、利用、改造和复兴。另一方面，加快外围新区建设，积极推进各级公共活动服务中心和相关配套设施建设，形成功能相对完善的城市新区，主动疏散老城的功能和人口。十几年来，“保老城、建新城”、“一疏散、三集中”、“一城三区”战略构架基本成型，成绩显著，成果斐然。

（二）历史文化保护的法律法规逐步健全。法律法规是保护管理的法理依据，是全面依法治国、建设法制型政府的内在要求。我市历来重视历史文化名城保护的立法工作，从1999年至今，先后颁布实施了9项与历史文化名城保护相关的法律法规，立法建设力度逐步加大，长效机制逐步形成，对历史文化保护中涉及的文物建筑、古都风貌、老城区各单位改扩建项目要求等更加严格具体。2015年成立历史文化名城保护委员会和历史文化名城专家委员会，2016年市委市政府印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，整体保护老城“龙盘虎踞”的山水环境、“环套并置”的历代城市格局和宫城遗址。秦淮区作为南京历史文化名城重要的承载地，区委区政府率先成立区老城保护专家委员会，积极推动南京名城保护战略在秦淮落地生根。

（三）历史文化保护的规划体系更加完善。从1984年开始，1992年、2002年和2010年，我市先后开展了四轮历史文化名城保护规划，基本构建了从面到点、从整体到局部的较为完善的保护规划体系。《南京历史文化名城保护规划（2010-2020年）》确立了全面保护、整体保护、积极保护的历史文化名城保护原则，建立了名城整体格局和风貌、历史地段、古镇古村、文物古迹、非物质文化遗产为主要内容的全面的、多层次的保护内容框架。划定环境风貌保护区13片、历史城区3片；确定历史文化街区9片，历史风貌区22片，一般历史地段10片；确定保护古镇古村24个。在文物古迹保护方面，建立了指定保护（依法律、法规保护）、登录保护（政府批准公布保护）和规划控制（规划审批控制保护）三级控制体系。传统建筑遗存按文物保护单位、历史建筑、风貌建筑和一般建筑四类分类保护。非物质要素保护通过博物馆、标志物、口述及非物质文化三大系列，形成展示体系。

    （四）历史文化保护的资源普查全面展开。我市从2005年开始进行了多次历史文化资源的普查、登记，并建立了评估体系，全面摸清了历史文化资源的底数。公布非文物保护单位不可移动文物1909处（含区级文保单位）并纳入规划管理审批系统结合项目实施保护展示；两次公布6批309处重要近现代建筑及12批重要近现代建筑风貌区名录。近两年来，南京市规划局按照“找出来、保下来、活起来”的总体思路，编制了《南京工业遗产保护规划》，对40处保护价值高的工业遗产分成历史文化街区、历史风貌区、一般历史地段实行法定、登录、规划控制三类保护，按照法定程序向社会公布了6片工业遗产类历史风貌区、68栋历史建筑，并正在开展第一批历史建筑挂牌工作。

（五）历史文化保护的有效成果丰硕多样。通过多年的持续用力和多项有效举措，南京市在历史文化保护上取得的成果看得见、感受得到。一是历史风貌有效延续。9片历史文化街区中除城南门东荷花塘历史文化街区外，其余8片均完成整治，整治过的金陵机械制造局旧址、总统府、朝天宫、门东三条营（老门东）等历史地段得到社会各界的广泛认可。二是宜居环境更加美化。先后实施了明外郭百里绿带、环山慢行环道、秦淮河风光带、滨江风光带等一批整体塑造南京“山、水、城、林”城市格局特色的代表性城市工程。开展近现代建筑保护与利用行动，全市110处名人故（旧）居中现已开放用于博物馆、纪念馆的11处，并串联进民国旅游文化线路中，结合片区改造将名人故（旧）居融入社区公共活动空间中。三是历史“古迹”得以再现。一些消失的重要文化资源，在充分论证、大师领衔设计的基础上，依据历史考证得以审慎重建再现。如《红楼梦》的主要场景“江宁造织府”、《阅江楼记》中记载的阅江楼、丝绸之路上的“中世纪世界七大奇迹之一”的明代金陵大报恩寺等。李白名诗《登金陵凤凰台》中的凤凰台拟进行新建。此外，完成了中国科举博物馆、六朝博物馆、汤山直立人化石遗址博物馆等一批历史博物场馆建设。四是保护“空白”及时填补。2015年国家公布的第一批30个中国历史文化街区，我市有颐和路、梅园新村2个历史文化街区入选。2016年江苏省公布的全省第一批58个历史文化街区，我市有11个街区入选。淳溪中国历史文化名镇以及江宁杨柳村、高淳漆桥村2个国家级历史文化名村保护规划，填补了我市历史文化名镇、名村保护的空白。

     二、历史文化名城保护需要加强和改进的问题

    （一）建设需求客观存在，名城保护挑战巨大。由于新区近年来建设力度逐步加大，老城人口增长呈现减缓的趋势，由于老城相对于新区能够提供更加完善的服务、更多的就业机会，老城的人口仍然保持持续增长，建设总量仍然呈惯性上升趋势，建设与保护的矛盾依然比较尖锐。据了解，老城容积率从2000年的约1.1已一路攀升到如今的1.5左右，居住用地平均容积率由2005年的1.8上升到如今的2.2左右，“开发过头、保护不足”的问题屡屡发生。老城内旧区改造追求就地平衡，高校、医院、部队等单位不断扩建，带来文化断裂、特色渐失、文物破坏和流失等问题，给老城保护带来巨大挑战。

（二）文化资源充沛丰富，品牌价值有待提升。我市历史文化资源总量位居全国第四，而资源转化利用率却排在前十之外。“叫得出”的多、“叫得响”的少，单项比有优势、整体比有短板，“文化标签”随处可见，“文化标志”屈指可数，城市层面的整体感还不强，有效整合还不够，缺乏国际、国内知名的城市文化品牌，至今仍没有一场在全国叫得响的文化旅游表演秀，历史文化传承弘扬在南京文化发展中的“短板效应”更加凸显。

    （三）历史资源权属分散，整体开发面临困难。全市历史文化资源分属中央、省、市、区、部队院校等，行政层级、行政地域、行业部门分割的状况依然存在，相当一批优秀历史文化资源或“养在深闺”，或束之高阁藏于库房，或深埋地下，或孤悬一隅。比如位于湖南路10号的中华民国临时政府参议院旧址，前身为江苏省咨议局，是我国近代第一个表现资产阶段民主的《中华民国临时约法》的诞生地，由于解放后一直作为部队办公楼使用，无法向公众开放，未能进一步体现其重要的历史文化价值。

（四）传统老城保护不足，影响居民幸福指数。目前，南京老城常住人口密度过高，目前约为3.7万人/平方公里，是主城人口密度的近3倍，高于北京、西安以及杭州老城区，带来居住环境差、交通拥堵、配套缺乏、消防隐患大等一系列问题。在调研中发现以秦淮区为代表的老城南传统民居型历史地段，传统建筑长期得不到应有的正常维修，严重老化，其房屋密度过大、采光不足、通风不畅，交通、供水、供气、消防等基础设施配套落后，难以满足市民现代化生活的需求，逐步造成城南地区日益衰败，人口老龄化，活力不足。既影响城市外在形象，也影响百姓生活质量。

（五）保护方法手段单一，制约整体开发效能。主要是各类文化保护的资金数额需求大、能够提供的资金数额少，政府主导投入多、社会资本参与少，表面整治修缮多、后续开发利用少。投入不足、融资困难是历史文化传承弘扬的主要矛盾，同时制约手段缺乏，导致近年来多处重要近现代建筑被擅自拆除。特别是老城南民居型传统型建筑的保护矛盾尤为尖锐，由建筑保存状况较差，社会各界对其价值也判断不一，规划理念和更新方式存在较大争议，还未探索出较为理想的实施制度。

（六）范围覆盖不够全面，深度宽度挖掘不足。南京历史资源丰富，历史文化积淀深厚，仅老城内就有各类文物古迹1500余处。在开发挖掘中存在两个问题，一是关注“有形”的多、关注“无形”的少。树立历史典故、民间传说都是历史文化资源的观念。我市有大量亟待挖掘展现的、在中国历史上具有重要价值的非物质文化遗产和已经消失的物质文化遗产，尚有一批具有较高历史文化价值的名人居址等历史文化遗产未能纳入保护体系。二是重视市级文化保护、忽视县区镇村级文化保护。我市目前仅有江宁区杨柳村、高淳区漆桥村2处历史文化名村，与苏州、无锡等城市有很大差距，六合、浦口、栖霞等区还是空白，历史文化保护工作尚需不断强化。

    三、进一步加强历史文化名城保护工作的建议

为落实中央城市工作会议精神，有效解决我市在历史文化名城保护中存在的矛盾问题，进一步加大我市历史文化名城保护工作力度，全面提升历史文化名城保护水平，不断提高我市的综合影响力和竞争力，现建议如下：

（一）统一思想提高认识，凝聚保护文化共识。南京作为六朝古都、十代都会，积淀了丰富的历史文化遗产，形成了独特的人文景观，极具垄断性和竞争力。要看到：历史文化是传承文明的“重要载体”，是打造城市名片的“物质基础”，是提高吸引力、竞争力和生命力的“价值源泉”；要看到：历史文化保护是城市发展的现实需要，是领导干部的“职责所系”，也是全社会共有的责任义务；要看到：历史文化名城保护涉及面广，是一项投入较大、要求很高的长期工程，必须切实加大保护力度、投入力度，进一步提高财政资金对历史文化名城保护的支出比重，将历史文化遗产与利用经费列入各级财政预算，并建立稳定的增长机制。通过宣传推广，引导政府机关、企业和个人认清历史文化保护的重大意义，认清保护历史文化和现实生活的利弊关系，进一步形成挖掘城市内涵、传承文明内核、展现个性文化、彰显特色魅力的强大共识，不断放大南京千年古都品牌，提升南京的知名度和美誉度，促进城市的可持续发展。

（二）着眼实际疏堵结合，有效缓解保护压力。进一步搞好“一疏散、三集中”（疏散老城人口，工业向开发区集中、建设项目向新区集中、高校向大学城集中）的城市发展战略，不断强化新区的居住、商务功能，增强新区的人口吸引力。进一步加强体制机制建设，着力解决好老城建筑高度控制问题，就地平衡的旧区改造问题，制定和完善老城更新项目全市综合平衡政策，降低开发强度，杜绝单一地块为达到“就地平衡”而增加建设容量的行为。鼓励采用“小规模、渐进式”的保护更新理念，破解传统空间风貌延续的技术难题。2016年，在秦淮区小西湖危旧房地区（历史风貌区）改造项目中，针对老城保护更新在实施过程中与现行土地、拆迁等政策之间的矛盾和冲突，市规划局会同秦淮区政府、市建委做了具有积极意义的创新尝试，邀请南京本地三所高校的城市规划、建筑学及相关专业研究生志愿参加保护与复兴规划研究活动，从规划设计、实施策略到征收安置上，就民生、人文、政策等方面提供了多种设计，不仅改变了过去历史文化风貌区“大拆大建”的思路，还提出了渐进式改造与原住民自愿相结合的新理念，提供以政府、市民、专家、资本合作为前提的多样化选择，为南京明清类历史文化街区、风貌区保护与复兴提供了新思路。

（三）深入挖掘文化资源，全力打造名城品牌。我市是历史资源名市，理应有历史资源“名牌”，在深入挖掘文化资源，全力打造名城品牌方面，我们有三点建议。一是突出保护重点。保护好古都整体格局和风貌，完整保护老城的山水环境、空间形态、历史都城城郭、历史轴线、街巷格局和历史风貌及人文脉络，强化保护历代城市格局和宫城遗址。二是着力打造亮点。推进南京明城墙等项目申遗工作，加强南京市海上丝绸之路史迹保护，保障包括龙江船厂遗址、浡泥国王墓、郑和墓、洪保墓等海上丝绸之路史迹的真实性、完整性和延续性，着力实现历史文化保护的条线联结，着力打造一批有国际影响、有地域特色和旅游价值的历史文明载体；依托以云锦、金箔、剪纸、雨花石艺术品、秦淮灯彩为代表的传统工艺，打造具有南京特色的文化创意产品品牌；注重讲好“南京故事”，通过历史遗迹修复保护或标记，人物雕像塑造，人物故居整修开放，人物史料和故事多媒介编辑发行等方式，挖掘好、讲述好人文故事，用千古传诵的诗词精品、脍炙人口的人文典故，把散落的文化资源串起来，讲好南京故事，彰显南京魅力。三是不留保护盲点。既注重老城内的文化保护，也注重老城外的文化保护，既注重有形的古迹修复，也注重“无形”的文化挖掘，借鉴历史文化名村开发较好的苏州、无锡经验，努力填补六合、浦口、栖霞等地区历史文化名村缺乏的空白。

（四）协调理顺权属关系，活化利用全面开放。习总书记多次强调要让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都“活”起来。活化利用各类历史文化资源，对历史文化资源从“找出来、保下来”转向为“用起来”“串起来”“亮起来”，避免“名片式”“盆景式”“缙绅化”保护。推广南京市规划局集中规划的部队等特殊用地的方式，把散落在大机关、大单位、大院校的历史文化资源点，通过用地置换，让那些“养在深闺”中的历史文化资源向公众开放、向游客展示。借鉴杭州南山路整治改造中涉及部分地段部队土地权属的经验，倡导军民共建，部队权属用地公共开放，整治后成为公共绿地或爱国主义、国防教育基地，并适当修建纪念性构筑物进行宣传。对文物及历史建筑的活化利用及公共开放，可借鉴北京故宫博物院经验，将故宫博物院办公用房全部腾迁出来，把文物亮出来，还故宫于民；上海思南公馆在保护利用过程中坚持“国有保护建筑坚决不能出售”这一红线，通过租赁合作的方式，较好的解决了遗产保护与历史文化街区作为城市公共空间的利用以及优秀历史建筑社会开放的问题。

（五）及时修缮老旧城区，改善居民生活环境。建议我市以“城市设计”、“城市双修”试点城市为契机，进一步探索老城保护更新的方法手段，特别是针对历史文化保护街区、资源点周边环境控制欠缺，产权复杂，建筑修缮标准不一，甚至存在违章搭建，部分基础设施配套不足等问题，通过“城市修补、生态修复”，通过街巷、院落与重点片区的环境综合整治，让街区环境更美、功能更优、设施更好、品质更高，让原住市民共同分享经济社会发展的“红利”。进一步完善基础设施，提升服务功能，改善历史街区环境面貌，鼓励发展文化展示、旅游体验、商业服务等新兴业态，推动南京历史文化遗产在繁荣复兴中得到更好地传承保护。引导社会共同参与。在历史文化名城保护过程中，充分征求各方意见，积极吸纳居民、企业、高校、部队及社会各界的智慧和力量，争取最为广泛的理解支持。

（六）融合拓展方法途径，努力提高开发效能。要充分发挥社会的力量。可参考其他城市关于“非国有不可移动文物”的上市、转让、交易经验，鼓励有能力、有意愿、有情怀的社会力量参与文化遗产的保护与利用。要合理使用资本的力量。资金投入上需要突破就地平衡的固有思路，鼓励资金多元筹措的方法创新，不断拓宽投资渠道，鼓励个人、企业、金融机构、社会团体投资历史文化遗产保护和利用项目，加快完善以政府公共财政投入为主、多渠道筹措历史文化名城保护经费的投资机制。保护与利用要形成省市、全国乃至国际性层面的引领和品牌效应的“精品工程”，着眼于未来街区对整个地区价值的提升的带动效应，实现资金的平衡。如上海新天地石库门地区，“四十亩的街区带动了周边几千亿的产值”。各投资主体投资这方面的项目，只要符合政策法规、符合名城保护规划，政府有关部门在税收、信贷、融资等领域应该给予大力支持和服务。引导社会力量设立公益性文化遗产保护资金，鼓励企业、个人对文物古迹修缮等文保行为进行公益性捐赠捐助，营造全社会共同参与历史文化名城保护的浓厚氛围，不断提升历史文化名城的开发效能。