——以南京市弓箭坊社区“议治共融”模式为例

双塘街道人大工委

一、研究背景

基层社会治理是社会治理的基石，社区治理是基层社会治理的关键。近年来，社区治理创新已然成为国内许多地区探索新型社会治理模式的重心。但在实践过程中依然面临社区居委会功能错位、社区居民归属感不强、社区认同和社区参与严重不足等现实困境。为进一步厘清城市社区管理模式转型中存在的问题，梳理城市社区管理模式转型的思路，探寻城市社区管理模式转型的方法，双塘街道人大工委以南京市弓箭坊社区“议治共融”模式的探索为个案，通过实地调查，分析总结城市社区管理模式由“管理”到“治理”的可行性路径。

二、南京市弓箭坊社区“议治共融”模式的探索

（一）缘起

弓箭坊社区是典型的老城社区，人口、小区、环境复杂多样。转型期社区管理主要面临以下问题：一是外来人口多，老龄化程度严重。社区现有居民3886户，12000余人，外来人口约占三分之一，60岁以上人口达27%。二是小区类型多，基础设施不完善。辖区内有住宅小区15个，涉及老旧平房区、新建商品房小区、搬迁安置小区、单位建设小区等多个类型。大多数小区建造初期配套并不完善，加之年代久远，设备严重老化，公共环境不佳。三是社区自治体系松散，管理难度大。社区前后经历过三次居委会合并，居民融合程度较低，未能建立起有效的居民自我管理机制，小区管理与服务也存在诸多问题。四是社区居民观念僵化，社区服务力不从心。长期以来，社区居民形成了“遇事找政府（社区）”思维定势，面临大量的居民诉求，社区居委会“有心无力”，根本无法完全解决。

为了解决社区管理中存在的问题，探索社区治理的新路径与新方法，南京市弓箭坊社区于2014年开始在社区党委的领导下，按照“政府搭台、居民参与、民主议事、社区自治”的思路，以议事规则运用与社区治理相结合为主要内容，建立社区协商议事机制、搭建社区治理创新平台，积极回应社区居民诉求，在探索社区治理模式上取得了初步成效，社区“议治共融”治理框架初步形成。

弓箭坊社区“议治共融”治理模式框架图

（二）具体做法

1、围绕一个核心，发挥社区党委领航作用。

弓箭坊社区在探索社区治理新模式的过程中，始终坚持发挥社区党委的领导核心作用。在社区党委的领导下，积极厘清社区行政事务与居民自治的边界，指导、支持社区各类自组织的形成与发展，并逐步形成了党委领导，居委会主导，居民为主体，社区社会组织、志愿服务组织和驻区单位等多元主体参与社区协同治理的新局面。

2、突出二个优化，建立社区协商议事机制。

一是优化议事平台，培养居民规则意识。社区每月固定时间召开居民议事会，充分表达利益诉求，民主决策社区公共事务。借鉴国内外议事规则，结合社区实际，经过居民讨论形成“弓箭坊十三条”议事规则。以居民会议作为社区议事平台，通过议事培养居民“规则、妥协、承担”意识。

二是优化议事队伍，提高居民议事能力。社区在原有居民代表的基础上，公开选举86名居民议事代表，邀请专家对居民议事代表进行规则培训。两年来，社区居民议事代表通过提提案、按规则开会等形式，领悟并能熟悉运用规则，议事能力显著提升。

3、激活三大体系，搭建社区治理创新平台。

一是激活制度体系。制度建设是社区治理工作有序开展的坚实基础。弓箭坊社区通过选举产生了居民议事代表大会，讨论通过了《弓箭坊社区居民自治章程》。在章程的指导下，社区先后出台《弓箭坊社区幸福资金财务管理制度》、《幸福资金年度预算制度》、《居民议事代表大会议程和决议管理制度》、《居民议事代表激励制度》和《弓箭坊社区居民自治事务信息公开制度》等制度，多角度搭建起社区治理的制度体系，使社区治理有章可循。

二是激活组织体系。组织体系的构建是社区治理的骨架。在社区党委的号召、鼓励和帮助下，社区逐步涌现出志愿者、议事会议主持人、意见领袖、活动组织者、自组织领袖、小区领袖等不同类型的居民群体，社区成立了大量居民自组织，这些自组织在不同维度上推动了社区管理的转变，使社区自治系统具备了旺盛的生命力。社区居委会不再是“单打独斗”的管理，而是逐步转走向社区“搭台”，多元主体“唱戏”的共治模式。

三是激活舆论体系。人与社区的互动是信息产生的源泉，信息的核心是形成社区内的舆论监督场域。信息传递直接影响着居民对社区事务的认知，而居民的认知又会反作用于社区事务。在弓箭坊，各类活动和会议的信息通过微信公众号、微信群、QQ群、信息栏和社区报等渠道发布；社区工作随时接受居民反馈；社区开放网络信息平台，邀请居民表达诉求。社区舆论体系的构建，为社区与居民搭起了沟通的桥梁，为社区治理畅通了沟通渠道。

4、深化“四问”办法，回应社区居民民生诉求。

一是问需，厘清社区治理“治什么”的问题。社区居民有什么需求？在合作高校专业指导下，社区党委组织社区党员志愿者上门开展问卷调查和访谈，收集居民对社区治理和社区服务的具体需求,共收集公共服务设施、公共卫生、小区管理、小区安全等4大类17小类80多条问题和建议。这一“问”，是社区了解群众疾苦，倾听群众呼声，解决群众问题的具体举措。通过“问需”，厘清了社区治理“治什么”的问题。

二是问计，明确社区治理“怎么治”的问题。居民诉求怎么解决？居民议事代表在日常的工作和生活中，及时发现、收集社区治理、社区服务和社区活动中的问题和建议，并在提出问题的同时提出解决方案，形成书面提案，经社区党委审核后，由居民议事代表大会讨论表决，以赞成大于反对的形式通过。这个解决问题的方案或是活动计划即是“计”。这一“问”，将过去“我去社区提问题”有序导向“我为社区献计策”。通过“问计”，解决了社区治理“怎么治”的问题。

三是问心，解决社区治理“聚人心”的问题。社区治理如何凝聚人心？社区党委以满足居民多样化、个性化需求为导向，不断创新服务载体，着力打造特色服务系列品牌。一是引入“爱有戏”技术支持，每月第三周的周六下午举办以“家在弓箭坊，情系你我他”为主题的社区义集，传承社区一家亲的传统美德。二是逢单月月底为社区75岁以上老人集中举办以“长者生日会，情暖弓箭坊”为主题的社区老年生日会，奉行爱老尊老敬老美德。三是以“邻里守望情，缘聚弓箭坊”为主题，在每年的端午节和中秋节举办邻里节活动，传承邻里互助守望的精神。四是组建多种兴趣小组，以“学在弓箭坊，成长每一天”为主题，筹建社区大学，提高社区文化氛围。五是以“全民动起来，乐在弓箭坊”为主题，开展社区文化体育活动，丰富社区居民生活。这一“问”，是凝聚社区资源，强化社区活力建设的新措施。通过“问心”， 解决了社区治理“聚人心”的问题。

四是问效，回答社区治理“怎么样”的问题。社区治理要达到什么效果？弓箭坊社区根据居民议事代表提案内容，经社区党委召开党委会审核后，提出具体的修改和实施意见，交由居民议事代表大会或项目评议小组会议讨论通过。通过的提案由社区居委会落实。社区居委会根据提案内容，通过组织居民、志愿者或是第三方按照计划落实。在实施过程中，接受项目受益群体的全程监督，全方位听取居民对提案落实情况的意见和建议，适时进行修改完善。提案完成后，在每月召开的会议上进行项目结项报告分享，听取意见。这一“问”，是检验社区办实事、办好事能力的有效途径。通过“问效”，确保了居民提出的提案落到实处，真正让居民满意。

（三）初步成效

通过两年多的探索，弓箭坊社区建成了比较完整的社区治理体系，选举了86名居民议事代表，构建了居民议事代表大会、项目评议小组、章程起草小组、财务监督小组等议事机构，建立了36个社区自组织，涌现了30多位社区领袖，230多名社区志愿者，举行了50多场社区议事会，组织了16次大型社区活动及30余场各类文体活动，累计开展小组活动超过1000次，带动社区居民参与累计达1万多人次。社区顺利实现了“四个转变”。

1、从“个人”到“社区人”的转变。

弓箭坊是典型的城市社区，居民彼此间的链接度不高，社区缺乏活力与生机，社区居民多以个人或者家庭为单位活动。项目开展以来，居民走出家门，走进社区，参与社区活动，认识邻居，甚至积极承担社区责任，实现个人社区角色的转变。

2、从“私下说”到“会上说”的转变。

大多数的中国人不擅长、不喜欢当众去表达个人观点和意见，怕被攻击，更喜欢私底下说。项目开展初期，议事会上鲜有人发言，但通过制度的保障和两年多的培训，议事代表逐步树立需要会上表达合理意见的意识，实现代表居民大胆发声的转变。

3、从“依赖政府”到“多元参与”的转变。

过去，政府大包大揽，居民对政府过度依赖，对行政职能和居民自治的权利边界认知模糊。随着项目的开展，在党委的领导下，自治的范围被明确，居民、自组织及驻区单位等，都以自己的形式参与到社区治理中，实现单一依赖政府到多元主体参与社区治理的转变。

4、从“社区管理”到“社区治理”的转变。

社区参与的主体在变多，从强调政府的绝对地位转为强调政府与非政府的合作，从一元变为多元；社区管理的方式也发生了变化，由强调控制、规制和法制变为服务、协调与回应；权力运行的向度也不同，从自上而下变为现在的上下互动的模式。多个维度的变化，实现了从“社区管理”到“社区治理

三、启示

与传统的社区管理相比，社区治理有着主体的多元性、参与的平等性、目标的过程性与结构的互动性等诸多不同。弓箭坊社区“议治共融”模式的探索，参与主体多元，成效显著，为城市社区管理模式由“管理”向“治理”的转型提供了有益的启示。参考弓箭坊社区的实践经验，城市社区在走向“治理”的过程中，可以考虑从“一个核心，四‘重’保障”出发，即充分发挥社区党组织的核心领导作用，在社区范围内重塑社区治理理念、重构社区治理结构、重建社区治理制度、重整社区治理资源，实现社区管理向社区治理的转变。

社区管理向社区治理转变的可参考框架

1、充分发挥社区党组织在社区治理中的核心作用。

在基层社会治理实践中，社区党组织在上级党组织的领导下，在社区范围内宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规，团结组织党员和群众完成社区各项任务，支持和保证社区自治组织依法自治，履行职责，并做好思想政治工作，发挥党员先锋模范作用，在社区治理中起到了领导与核心的作用。

在城市社区实践中，将过去由居委会所承担的部分职能让渡给各类社会组织，以增强社区自发性、公益性和区域性力量参与社区治理的积极性。在这一背景下，社区治理创新迫切需要党组织发挥其领导核心作用，发展基层民主，促进社会公平正义，进而维持社会稳定和可持续发展。坚持社会组织党组织的政治核心地位，就需要充分发挥党的政治优势和组织优势，把党的领导与社会组织依法自治统一起来，把社会组织自身发展与创新党组织工作内容和活动方式结合起来，促进社会组织健康有序发展，推进社区治理体系和治理能力现代化建设。

2、重塑社区治理理念。

理念是人们对客观世界实践中产生的各种体会和认识，是指导人类实践的思想与观念。不同的理念，就会有不同的行为动机以及由此而来的行为。因此，城市社区治理模式转型过程中，理念起着至关重要的作用，决定着转型的方向与成效。十八届三中全提出要进一步简政放权，这是我国在新时期做出的重大决策调整。政府部门应该清晰意识从侧重于管理到侧重于服务有利于平衡政府部门和社区自治组织的关系，摆正两者的关系和地位，真正按照宪法和法律的规定对社区事务进行管理，提升居民对于政府部门和社区自治组织的信任。

此外，广大居民是社区建设管理体制核心，正确树立社区居民参与治理的理念，居民的积极参与是衡量社区治理水平的重要标尺。目前，城市社区居民的社区参与状况远远落后于客观需要。很多人参与意识淡薄，习惯于政府和居委会的管理。只有提高群众在城市社区治理、基层公共事务和公益事业中的依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自主性，才能切实保障居民的合法权益。

3、重构社区治理结构。

社区治理结构是指在社区内，具有不同资源的治理主体以地域为基础，而形成的互动、依赖与制约的相互关系。治理主体由单一的政府（通过街道、居委会）转变为政府（通过公共服务站）、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等多元主体；治理的过程由行政控制转变为民主协商；治理的组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。因此，能否建立起多元主体的互联、互补、互动机制，真正实现“1+1>2”的合力效应，是社区治理成效大小的关键因素。社区管理到社区治理转变的中心任务就是通过调整国家与社会的关系，从而实现从行政社区到自治社区、服务社区的转变，使社区的自治功能、服务功能得到最大程度的发挥，实现“小政府、大社区”和“小机构、大服务”的目标。

4、重建社区治理制度。

社区治理离不开健全的制度支持。在城市社区治理转型过程中，制度可以成为转型的重要推力和保障，因此必须加快完善相关管理制度，早日实现社区治理模式的转型。一是完善社区治理的正式制度。政府应及时认清当前社区发展的形式以及未来发展趋势，适时调整社会保障、住房、福利、人口流动等各项社区政策，及时修改关于社区治理的现行法律法规，逐步健全社区财政制度，顺应时代潮流，保障社区治理模式的转型发展。二是健全社区治理的非正式制度。非正式制度是指在人们长期社会交往中自发形成的、并得到大家认可和遵守的行为准备，是社区治理的重要组成部分。要逐步加强社区伦理道德建设，提高社区居民的伦理道德水准，倡导居民为社区公共事务尽心尽力，把社区公共事务当成自己的事务来完成。加强社区治理组织的队伍建设，尤其是志愿者队伍和社区爱好者协会，提升社区凝聚力，增强居民对社区的认同感和归属感，确保社区和谐发展。

5、重整社区治理资源。

整合社区文化资源。社区文化事业的健康发展是社区精神文明建设的重中之重，因为要做好社区文化资源的整合利用工作。加强不同文化主体之间的交流学习。社区居民的多样性决定了社区文化的多样性，不同年龄和不同工作的居民自身所代表的文化具有典型性和独特性，如果不同文化之间能够开展交流和融合，将有利于和谐社区建设和社区文化繁荣。

整合社区民间组织资源。目前社区越来越多地承担政府职能部门的职责，使管理难度进一步增大，以街道和社区现有的工作力量不能有效地满足社会服务领域差异性、个性化的需求，并且，专业化、社会化服务的提供更受到社区管理人员自身素质水平的限制，因此，对社区民间组织的扶持就显得十分必要。我们可以从以下三个方面努力培育社区民间组织：一是大力推进社区民间组织机构的建设，由政府主导，在相关政策、活动场所、资金等方面给予大力扶持。二是建立相应的社会工作者队伍，推动社会工作的规范化、专业化建设。三是端正社区工作人员的价值理念，不以营利为目的，运用专业的知识、技能帮助需要帮助的人。

整合社区居民资源。社区治理的核心理念是参与、自治、共享。也就是说，通过社区成员的积极参与，努力实现共同的发展目标，共同享受创造的成果，社区自治强调的是自下而上的多方面参与，而不是政府部门的传统管理。能否有效地参与社区的公共事务，在很大程度上取决于居民是否具有强烈的参与意识。因此，要采取各种形式的教育及引导方式，培养社区居民的参与及自治意识，增强参与管理社区公共事务的责任感，要使广大居民意识到自己是社区的主人，既是社区建设的参与者又是社区建设的受益者。只有这样，广大社区居民才会自觉地参与到社区自治的各项事务中来。